引導基金是指由一個國家或地區以政府預算資金設立的、為引導民間資本投向政府規劃目標領域的一個財政支出工具。從國際經驗看，以引導基金作為政策組合工具之一來扶持早期創新型企業發展已成為各國的普遍做法。
與各國通行做法相類似，我國新興產業創業投資引導基金的運作特征主要體現為3點：一是放大社會出資，包括引導基金自身的放大和參股子基金的放大兩個層面；二是實行市場化運作，明確要求通過招標選定來委托若干家管理機構進行自主投資決策。同時考慮到引導基金公共財政目標對商業運作的約束，在收益上對社會出資人作出適當讓利；三是限定投向，要求參股基金主要投向新興產業早中期、初創期創新型企業。
新興產業創業投資引導基金的上述特征與引導基金的功能定位密切相關。理論上，創業投資的產生源于傳統信貸市場和證券市場對于早期企業融資的“理性歧視”。在傳統信貸和證券市場對于解決早期企業資本缺口問題存在這種歧視的情況下，創業投資作為一種可行的替代機制應運而生：它不需要抵押或擔保，也不需要“成功歷史”，而是依賴其“合理預期的高收益機制”來彌補其高風險。依據創業投資“合理預期的高收益機制”，創業投資也并不是對所有存在“資本缺口”的早期企業進行投資，而僅僅投資于其中的一少部分，即對那些處于“成長期”且顯示出“獨特性”、管理素質相對較高的企業進行投資。這就是說，在解決早期企業融資問題上，即使產生了創業投資這一創新機制，對早期企業投資的“市場失靈”仍然存在。
為應對“市場失靈”，政府在解決早期企業融資問題上需要有所作為，但政府作為的前提是其自身“不失靈”。既要有所作為，又要不出現“政府失靈”，政府創業投資引導基金便成為了政府出手解決早期企業融資問題的最有效工具，其核心精神是“政府引導、市場運作”，即以政府的少量出資來引導更大規模的社會資本按市場機制投向早期企業，而非政府取代市場、直接向早期企業注入發展所需的全部資金。因此，放大財政出資、委托管理和限定產業、階段和區域投向等特征便成為引導基金這一功能定位的內在要求。
新興產業創業投資引導基金對促進我國經濟發展的意義即源于此。眾所周知，調結構、轉方式是我國當前一項緊迫而又艱巨的任務，任務的完成有賴于國家創新能力的提高，而創業型早期企業對于一個國家創新能力的提高意義重大。研究表明，創業型早期企業靠低投入、在高不確定性領域獲得相對高收益來謀求生存發展，而成熟大企業則靠高投入、在低不確定性領域取得規模收益來獲得競爭優勢。從邏輯上講，大企業是不冒險的，它的創新主要靠并購來實現；創業型早期企業恰恰相反，冒險是其優勢，創新便是其生命線。也就是說，扶持創新、促進科技成果產業化、進而提升國家創新能力的問題，很大程度上就是如何扶持創業型早期企業的問題。
新興產業創業投資引導基金的作用和著力點即在于此：一方面，通過引導社會資本投向早期企業幫助其放松資源約束；另一方面，通過設定產業投向幫助早期企業尋找到不確定性更低的業務領域，從而有利于早期企業創新成果的產業化，提升早期企業成長為成熟大企業的概率，以促進我國經濟結構的升級轉型。（作者系北京信息科技大學經管學院教授李建良）
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