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當下，高校正日益發展為一個功能強大且高度多元化的社會組織。從組織結構、生產結構來看，高校真正的生產單位是具有學術功能的二級院系。然而，目前校院兩級的權力劃分和權責關系現狀是，該放的沒有放下去，該管的沒有管好；校院兩級沒有形成合力，辦學效益沒有充分發揮出來。為此，一批綜合性、研究型大學正在先行先試，探索從“校辦院”到“院辦校”，目標均指向院系主體地位的提升。

■本報記者 秦志偉

連續三次被本科生評為“我最喜歡的老師”；所授課程獲得所在二級學院的第一個國家級一流本科課程；58歲以后，仍筆耕不輟……這位學者是南京大學歷史學院教授顏世安，今年65歲。歷史學院內部傳言，他即將退休，南京大學不再延聘。當該校歷史學院副教授武黎嵩證實這一消息后，為顏世安感到惋惜，也對學校的行為感到憤怒，并公開發文表達了不滿。

事件發酵后，南京大學第一時間表態將調查此事。但20余天已過，調查結果仍未可知。根據《中國科學報》記者掌握的最新消息，該校歷史學院擬以學院的名義返聘而不是繼續延聘顏世安，但同樣需要上報學校人事部門審批。

事件的焦點之一是，一個二級院系對延聘教授等是否擁有自主權，或者說，作為辦學實體的二級院系到底擁有哪些自主權？

“校為統籌協調，院為辦學實體”是世界一流大學普遍采用的治理模式，但在我國，不少大學內部治理現狀就像中央財經大學研究員郭德紅等人調查發現的那樣，“該放的沒有放下去，該管的沒有管好；校院兩級沒有形成合力，辦學效益沒有充分發揮出來”。

這樣的現象對于我國推進高等教育內涵式發展和全面實施“雙一流”建設極為不利。因此，學者呼吁，要尊重二級院系在高校中作為知識生產和人才培養的主體地位，特別是要明確其權與責。

“零和博弈”困境

當下，高校正日益發展為一個功能強大且高度多元化的社會組織，政府與社會賦予其多重使命。從組織結構、生產結構來看，高校真正的生產單位是具有學術功能的二級院系，其通過學科專業建設、課程與教學實施、科研與技術轉化等環節，實際提供著社會發展所需要的智力服務。

“校院兩級管理體制改革的本質首先意味著還原二級院系的學術本真。” 濟南大學高等教育研究院副教授張繼明告訴《中國科學報》。

據記者了解，作為特殊歷史階段產物的“校為辦學主體”的高校管理體制，已越來越不適應當今高校發展的新形勢。當下，一批綜合性、研究型大學正在先行先試，探索從“校辦院”到“院辦校”。部分高校相繼啟動相關改革，目標均指向院系主體地位的提升。

以上海交通大學為例。多年來，該校不斷推進和深化“院為實體”的改革，先后經歷以學科群整合為目的的院系調整，以支撐學校向綜合性大學轉型的“二級辦學、三級管理”的體制改革，以配合目標管理和績效管理改革為目的的二級資源分配改革，以“結構優化、減權增效”為目的的校部機關結構調整等。

“實踐表明，這一改革涉及面廣，難以一蹴而就，需要始終圍繞學校的中心工作和階段性發展目標而不斷調整具體內涵。”上海交通大學改革與發展研究室助理研究員蔡蕾告訴《中國科學報》。

她進一步介紹，從以往“院為實體”改革經驗來看，校院兩級管理體制改革過程往往容易陷入校院權責“零和博弈”的困境。即較多地以對立的立場討論校院之間責權利的劃分，學校行政部門希望把握可對院系進行宏觀調控的政策和資源，學院則希望獲得盡可能多的資源和盡可能寬松的政策。

蔡蕾發現，改革經常會發生事權以及事務管理基本運行經費支配權下移，重大財權、人事權及發展事項仍集中在校級層面的現象。

這也就是郭德紅所說的“該放的沒有放下去，該管的沒有管好”。他向《中國科學報》介紹，這一問題實際是學校治理體系不完善、“放管服”改革不到位的具體表現，是制約校院兩級管理體制改革的關鍵瓶頸。

體制與文化相互強化

實際上，高校二級院系作為知識生產的主體，應該擁有更多的自主權。“但從高校組織演變過程來看，高校權力重心具有向上漂移而基層權力式微的趨勢。”

張繼明研究發現，就我國大學管理體制而言，這一現象要追溯到我國高校從新中國成立伊始就確立的一種相反的校院權力關系，即院系完全受制于校級權力，院系缺乏基本的自主權。

在我國，近代大學學院管理制度經歷了從誕生萌芽到曲折發展的歷程，可分為三個階段。第一階段是在西方大學管理模式的影響下，清末時期始稱“館”“齋”的學院制度開始產生，大學實行分科教育。到1929年國民政府時期，首次以建章立制的法律形式統一規定，如大學分文、理、法、農、工商、醫各學院，大學各學院及獨立學院。

1952年起，全國高等學校院系設置的大幅調整是第二個階段，在一定時期內，對于調控資源、統一協調的“校辦院”體制的建立起到重要作用。第三階段是上世紀90年代以后，大規模的高校合并使原有的“校、系”兩級管理格局受到沖擊，許多高校開始進行改革，重新設立學院。

“校院兩級管理體制改革不力，就本質而言，是高等教育管理體制、大學管理體制未能充分尊重教育及大學的特殊規律，但在更深層次上還與我國特殊的高校文化有關。”張繼明表示。

“院系在本質上是學術共同體，院系自治首先是學術自治。”張繼明認為，在行政化的思維與價值取向下，學院受制并依附于行政權力，被動甚至主動接受學校的安排和控制，成為一種思維與行動的定勢。

他進一步解釋道，在依附式的生存模式下，學院缺乏主體性和主動性，開拓意識、創新意識薄弱，且責任感、使命感不強。

明確病根，對癥下藥

事實上，每所高校都有其自身的辦學歷史、辦學特色和發展特點。“在啟動并推進校院兩級管理機制改革時，需要對學校的發展歷史、現狀和存在的問題進行一次全面深入的調查、分析和診斷。”在郭德紅看來，推進校院兩級管理體制改革，需要找出校院兩級管理存在的主要問題，并將解決主要問題作為改革的著力點。

根據對國內大學的調研，郭德紅等人總結了校院兩級管理體制改革的五種模式，包括以北京大學為代表的完善聘約模式，著眼于完善人事制度；以武漢大學、廈門大學等為代表的財務導向模式，從財務制度改革入手；以北京師范大學為代表的學科學部模式，注重強化學術組織；以復旦大學為代表的下放權力模式，注重優化行政架構；以上海交通大學為代表的目標協議模式，將預算改革、協議授權和目標導向管理相結合。

“由于各學院、各學科的具體情況千差萬別，統一的政策無法適用于所有的學院，應該在政策制定中更多考慮分類指導。”蔡蕾說。

以上海交大為例，該校針對本校實際，在新一輪改革中更加重視制度設計，相繼推出“院系綜合預算”和“協議授權”改革舉措。通過分析學院的個性化訴求，主動幫助院系落實辦學自主權。對院系的管理模式從行政指令管理轉變為契約管理，由校院雙方協商約定目標任務、政策資源和績效管理方式等，并以協議的形式予以固化。

院系內部治理水平是授權的基礎條件。為此，上海交大要求學院加強內部管理制度建設，形成制度化的自律機制。

“在此過程中，圍繞資源和政策兩個關鍵點，促進學院加強自身的組織建設，進而實現從‘學校驅動’到‘學院驅動’模式的轉變。”蔡蕾說。

在中央財經大學副研究員洪煜看來，不同模式殊途同歸，是不同學校根據自身發展水平和辦學實際，選擇最適合自己的改革路徑。不過，他同時強調，校院兩級管理體制改革是一項系統工程，雖然改革的切入點不同，但都不能閉于一隅，而應該由點及面，推進學校全局性變革，否則就容易出現系統性風險。

洪煜進一步舉例，較早推進校院兩級財務制度改革的某所高校，在改革前期有效地將辦學資源下放給學院，但在改革的后期卻出現人員經費固化導致新進教師人數下降、學院之間對辦學資源的競爭加劇等問題。

實際上，不同學校的改革模式不同、改革進展不同，也為評價改革成效時的方式與方法提出不一樣的要求。

“不能一把尺子量到底。”郭德紅建議，應該從改革方案的系統性、改革舉措的有效性、改革成效的持續性、改革的風險防控和反饋糾錯等方面入手，以寫實報告的形式開展評價。

校領導的變與不變

事實上，權力與利益格局的調整乃至重構歷來是改革困難的根源性問題。

“從本質上說，校院兩級管理體制改革就是校部職能管理部門與院系之間的一次權力、責任和義務的再分配，要求學校領導者具有戰略和全局眼光，多為大學的整體和長遠發展考慮。”郭德紅表示。

在張繼明看來，改革是秩序的重建，重建的方式與時機常常具有一定的偶然性。在他看來，從校級層面來講，富有改革家魄力、教育家情懷和政治家智慧的大學領導能很好地協調政府職權和高校自主權之間的關系，進而創造性地開拓基層自主創新辦學的空間，在頂層設計上確保制度改革的科學性、可行性，促使改革的理想轉化為制度實踐；就院系而言，負責人需要具有改革的勇氣和藝術地處理好校院關系的智慧，協調好學校干預與院系自主間的矛盾，從而在有限的權力框架內創造最大化的自主空間。

不過，郭德紅強調，當代大學早已不是相對與世隔絕的“象牙塔”，而是日趨居于社會發展的中心，大學領導難以再依靠個人的人格魅力管理當代大學。當代大學管理的高度復雜性要求管理者具有高度的專業化和職業化能力。

“變化的不是當今大學領導，而是校領導對應的崗位職責和教育環境。”他說。

高校章程應更豐富些

在張繼明看來，無論是校院兩級管理還是現代大學制度建設，往往難以在實踐中取得實質性突破，“主要原因之一就是缺少法治規范而行動乏力”。他表示，高校依法治理的主要載體是大學章程。

然而，雖然部分大學章程規定了院系獨立自主運行的權力，但這種“獨立自主運行”并不夠具體，“不具備很好的指導性和操作性”。張繼明說。

例如，關于院系在人、財、物等方面的具體權力缺乏明確界定，如經費及收益的處置權、教師高級職稱評定權、學科與專業的規劃與調整權等；有的大學章程就院系或院系負責人的職責進行相對具體的規定，但常用“擬訂”“建議”等表述方式，而非“決定”“確定”；院系權責如何實施、執行，缺乏必要的程序性規定；對院系權責和學校權責之間的范疇邊界缺乏必要的厘定等。

張繼明表示，以上內容既可作為章程內容直接記載其中，也可在章程中進行方向性、原則性的規定，具體實踐或操作方法可以以“章程實施細則”的形式呈現。

另一個更加重要的工作也是張繼明極為關注的。“在具體的辦學和實踐中，章程并沒有得到尊重，依章管理貫徹并不到位。”

他向《中國科學報》分析，一是長期以來形成的經驗化管理、人治管理、行政化管理依據的是管理者的經驗、意志和權力，通過發布指令等實施管理；二是章程缺乏足夠的規制效力，所以許多大學章程自制定完成和備案后就被束之高閣。

“有必要在大學章程上位法如《高等教育法》中進一步明確大學章程的法律地位、法治效力，明確學校依章管理的法定責任；以正式立法程序通過大學章程，將大學章程納入教育行政法規序列；上級教育督導部門將學校章程建設、依章管理狀況作為督導內容，以督導問責的方式促使大學章程發揮實際作用。”張繼明建議道。